대학 총장은 대학행정과 의사결정을 총괄하고 업무를 집행하며 학교를 대표한다. 사립대학의 경우 총장은 △교직원 임면 제청권 △예산편성의 권한과 경우에 따라 △교원징계위원회 임명 및 위촉 △외부위원 해촉의 권한을 가진다. 즉, 사립대학 총장은 대학운영의 실질적인 권한을 가지고 있는 것이다. 사립대학의 총장은 「사립학교법」 제53조(학교의 장의 임용) ‘각급학교의 장은 당해 학교를 설치 · 경영하는 학교법인 또는 사립학교경영자가 임용한다’에 근거해 선출하고 있다. 사립대학은 이사회 의결을 거쳐 총장을 임명하고, 총장 임명에 관한 구체적 방법과 절차는 학칙에 명시하고 있다. 이는 우리 대학도 마찬가지다. 우리 대학은 ‘학칙 인사규정 제3장제6조제2항’에 따라, 총장은 이사회의 의결을 거쳐 이사장이 임명한다. 한편, 우리 대학은 올해 민주적인 총장 선출방식 도입을 위한 움직임이 일고 있다. 총장 선출과정에서 재학생이 참여하게 되면 대학구성원의 이해와 요구를 실질적으로 대변하는 총장을 선출할수 있으며, 투명한 대학운영 실현에 기여할 것으로 보인다. 이에 본지는 총장직선제와 관련한 여러 사안을 알아 보고자 한다.

 

다양한 방식의 총장 선출제도

총장 선출제도에는 다양한 방식이 존재한다. 더불어 민주당 윤영덕 의원(이하 윤 의원)의 지난해 국정감사 정책자료집 「사학개혁을 위한 입법플랜」 중, ‘2020년 사립대학 총장 선출제도 현황’에 따르면 사립대학 총장 선출제도는 △완전임명제 △간선제 △직선제로 나눌 수있다. 완전임명제는 대학구성원의 참여 없이, 법인 이사회에서 단독으로 총장을 임명하는 방식이다. 이는 우리 대학이 취하는 방식으로, 앞서 언급한 학칙 인사규정 제3장제6조제2항제1호 ‘총장 및 교장은 이 법인의 설립 정신인 기독교 정신과 교육방침 및 정관, 기타 제규정을 승복 준수한 자 중에서 이사회의 의결을 거쳐 이사장이 임명하되 그 임기는 3년으로 한다’에 따라 이사회에서 총장을 선출한다.

간선제는 대학구성원이 간접적으로 총장후보자 선출에 참여하는 방식으로, ‘간선제’와 ‘간선대의제’로 나뉜다. 간선제는 총장추천위원회(이하 총추위) 위원들이 총장 후보를 법인 이사회에 복수 추천하면 법인은 추천자 중 한 명을 총장으로 임명한다. 간선대의제는 선출 위원을 선정하고, 선출위원이 총장후보자를 추천할 수있는 권한을 갖는다. 선출위원이 총장후보자를 추천하 면, 이사회에서 임명하는 방식으로 이뤄진다. 간선제를 시행하는 대표적인 사립대학인 고려대학교는 전임교원 소속 교원 1,700여 명의 투표로 후보자 6인을 선정한다. 그 후에, 고려대학교 ‘학칙 총장후보자 추천위원회 및총장선임 규칙 제2장 총장후보자 추천위원회’에 따라 임명된 총추위가 앞선 투표로 선정된 6인 중 3인을 추천 하면 이사회가 최종 결정하는 순서로 이뤄진다.

직선제는 대학구성원이 직접선거를 통해 총장 후보자를 추천해 이사회에서 임명하는 방식이다. 직선제는 교수와 직원만 투표권이 있는 ‘교직원직선제’와 △교수 △직원 △학생 △동문 등 대학 내 모든 구성원이 투표할수 있는 ‘대학구성원참여직선제’로 나뉜다. 대학구성원 참여직선제를 실시하는 대표적 사립대학인 이화여자대학교는 대학구성원의 직접 투표로 총장후보를 선출 한다. 대학구성원이 투표로 총장후보 2인을 선출하면 학교법인 이화학당 이사회가 한 명을 선정한다. △교수 △직원 △학생 △동문이 투표에 참여하며 집단별 반영 비율에 따라 최종득표수에 반영된다. 그 후, 이사회는 구성원들의 투표로 선출된 후보자 2인 중 1인을 4년 임기의 총장으로 선정한다.

 

사립대학 대다수가 완전임명제

사립대학 총장을 선출하는 방식이 다양하지만, 현황을 살펴보면 그 다양성이 제대로 발현되지 못함을알 수 있다. 윤 의원이 교육부로부터 제출받은 ‘2020년 사립대학 총장 선출제도 현황’ 자료에 나타난 93개 사립 일반대의 총장 선출제도를 분석한 결과, 이들 대학의 61.3%(57개 대학)가 법인에서 직접 총장을 임명하는 것으로 나타났다. 또한 지난 2018년 박경미 전 의원(이하 박 전 의원)이 교육부로부터 제출받은 ‘사립대학 총장 선출 실태 전수조사’에 따르면, 138개 사립대학 중 72% (99개 대학)가 완전임명제를 실시하는 것으로 나타 났다. 이에 대해 박 전 의원은 당시 보도자료를 통해 “참여민주주의가 점차 확대되고 있는 시대적 추세를 감안할 때, 대학이 일방적인 방식으로 총장을 선출하기보다는 교수와 직원, 학생 등 대학의 모든 구성원이 직접 참여해 총장을 선출하는 방향이 바람직하다”라고 밝혔다.

많은 사립대학이 완전임명제를 고수하고 있는 현 상황의 이유를 윤 의원에게 묻자 “우리나라 대학(일반대 · 전문대) 327개교 중 사립대는 283개교, 국 · 공립대학은 44개교로, 사립대학이 86.5% 가까이 차지하는 현실은 고등교육에 있어서만큼은 사실상 정부가 민간에 떠넘긴 것이 근본적인 원인이다”라고 진단했다. 이어, “사학 설립 · 운영자는 헌법 제31조제4항 ‘교육의 자주성 · 전문성 · 정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다’라는 조항을 근거로 사학운영의 자주성과 자율성을 주장하고 있다. 따라서 이사회의 운영 역시 사학의 자율에 맡겨야 한다는 의견이며, 정부의 개입에 대해 지나친 간섭이라며 강력히 반발하고 있다”라고 전했다. 윤 의원은 “교육은 공공적 가치를 지녔 으며, 정부가 대학에 지원하는 재정도 매년 약 14조 원규모다. 이처럼 사립학교는 ‘사적’인 것이 될 수 없으며 사학의 공공성을 강화해야 함에도 법적, 제도적 한계로 쉽게 극복하기 어려운 과제로 남아있다”라고 전했다.

 

낮은 학생 투표 반영비율, 실질적 권한 적어

완전임명제를 시행하는 사립대학이 많다는 것은 차치하더라도, 대학구성원참여직선제를 시행하는 사립 대학에서조차 학생 투표 반영비율이 매우 낮은 것으로 나타났다. 윤 의원의 자료 중 ‘2020년 사립대 총장직선제 실시 대학의 투표구성원 반영비율’과 자료에 나타나지 않았지만, 대학구성원참여직선제를 실시하는 △성신여자대학교 △이화여자대학교 △한국외국어대학교 등의 학생 투표 반영비율을 취합했을 때, 대학구성원참여직선제를 실시하고 있는 사립대학의 학생 투표 반영 비율은 교원보다 매우 낮은 것으로 드러났다.

이에 대해 윤 의원은 “앞서 언급했듯이 사학의 설립 · 운영자는 자주성과 자율성을 보호하고, 학교의 건학이념과 일치하는 인물을 학교의 장으로 선임해야 한다고 주장하고 있다. 이러한 맥락에서 사학 측에서는 총장 선출권한이 이사회의 고유권한이므로 보장해야 한다고 주장함과 동시에 직선제가 되면 지나친 학내 정치싸움이 벌어질 수 있다며 반대하고 있다”라고 상황을 진단 했다.

대학연구소 연덕원 연구원(이하 연 연구원)에게 학생 투표 반영비율이 저조한 이유를 묻자, “대학구성원, 특히 학생을 인정해주는 것이 부족하다. 하나의 주체로 반영하는 인식 자체가 낮기 때문에 학생 투표 반영비율이 낮은 것”이라고 설명했다. 이어 “학생들이 스스로 발언권을 높이고 지속해서 요구해야 한다. 목소리를 내야 학생들의 상황이 나아진다. 적극적으로 학생들의 투표 반영비율을 높일 필요가 있다”라고 전했다.

 

사립대학운영에 이사회가 지닌 지대한 영향력

이렇듯 대부분 대학의 총장은 완전임명제로 선출되거나 학생의 투표권이 있다 하더라도, 그 반영비율은 턱없이 낮다. 이에 더해 대학구성원참여직선제가 실시되더라도, 총장이 자주적으로 대학운영을 이끌어 가기는 어려운 것이 실정이다. 실제로, 사립대학 이사회는 「사립학교법」에 따라 △학교법인의 예산 · 결산 · 차입금 및 재산의 취득 · 처분과 관리에 관한 사항 △정관의 변경에 관한 사항 △학교법인의 합병 또는 해산에 관한 사항 △임원의 임용에 관한 사항 △학교법인이 설치한 사립학교의 장 및 교원의 임용에 관한 사항 △학교법인이 설치한 사립학교의 경영에 관한 중요사항 △수익사업에 관한 사항 기타 △법령이나 정관에 의하여 그 권한에 속하는 사항을 심의 의결할 권한 등이 있다. 다시 말해, 사립대학에서 의사결정의 최종적 권한은 이사회가 가지고 있다. 학생들의 바람대로 총장이 선출되더라도, 총장이 대학운영의 모든 의사결정 권한을 가지고 있지 않다는 것이다.

윤 의원은 위 내용에 동의하면서 “사립대학의 이사 결정구조에 있어 핵심 의결 사항은 이사회가 권한을 행사하고 있기에(사립대학운영의 자율성), 직선제 도입이 된다 하더라도 학교운영의 획기적인 변화를 거두긴 어렵다. 다만, 직선제 도입을 통해 민주적인 의사결정 구조가 만들어지고 이를 디딤돌 삼아 점진적으로 투명하고 민주적인 이사회 결정구조로 나아갈 수 있을 것으로 기대한다”라는 의견을 내기도 했다.

 

그럼에도 불구하고, 학생들의 참여가 필요하다는 목소리가 크다

이러한 어려움에도 불구하고, 대학구성원참여직선제를 이루기 위해 학생들이 자체적으로 목소리를 내야 한다는 의견도 적지 않다. 윤 의원은 “학교는 등록금을 납부하고 교육을 받는 학교의 주인인 학생을 위해 존재 하는 곳이다. 직선제를 통해 대학구성원의 이해와 요구를 대변하는 총장을 선출하면 투명하고 민주적인 학사 운영에 이바지할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 학생 스스로 주인의식을 갖고 학교 자치에 대한 관심도를 높일 필요성이 있다”라고 말했다.

이어 「사립학교법」 개정을 추진 중이라 밝히며 “개정안은 사립대학 총장도 교육공무원법 제24조를 준용해 총장 임용추천위원회 또는 대학구성원의 합의된 방식과 절차에 따라 대학의 총장 선출에 참여할 수 있도록 제도화해 사립대학운영의 민주성과 공정성을 제고하는 내용의 법안을 추진하고 있다”라고 전했다.

또한, 연 연구원은 “현재는 법령이 개정되어 있지 않기 때문에 학생들이 자발적으로 문제를 제기해야 한다. 특히, 대학 평의원회 같은 학생 참여 기구를 통해 현재 총장 선출제도에 관한 문제를 제기해야 한다. 여러 가지 활동을 통해 학생들에게 알려야 한다”라고 말했다.

이어, “직선제가 시행되는 학교에서는 학생들의 참여 비율을 높이는 것이 필요하다. 여러 대학의 총장직선제 관련 사안들을 알리며 학생들이 자주적으로 총장직선제를 요구해야 한다”라고 이르며, “이사회가 대학운영에 절대적인 권한을 가지고 있다 할지라도, 학생들이 나서지 않으면 절대 바뀌지 않는다”라고 강조했다. 결국, 이사회의 막강한 영향력에도 불구하고, 학생들의 권리 증진을 요구하는 목소리가 △총장직선제 시행 △학생 투표 반영비율 제고 등 여러 난관을 헤쳐나갈 수 있는 돌파구라는 것이다.