지난 5월 29일 시행된 「고등교육법」 제19조 제1항에서는 ‘학교는 교직원과 학생 등으로 구성되는 대학평의원회를 설치 · 운영하여야 한다’고 규정하고 있다. 대학평의원회는 대학의 △운영 △발전계획 △학칙/헌장의 제 · 개정 등 대학 운영의 전반적인 사항을 심의하는 학내 기구다. 교육부는 개정된 법률이 국 · 공 · 사립대학 운영의 민주성과 투명성을 제고할 수 있을 것이라고 기대했지만, 해당 법을 두고 구성단위별 입장은 엇갈리고 있다. 본지는 개정된 「고등교육법」이 시행된 지 3개월 남짓한 시간이 지난 시점에서 대학들의 이행 현황을 확인하고, 이를 둘러싼 논란과 구성단위별 입장을 청취하여 알아보고자 한다.
대학평의원회 설치 의무화?
대부분의 사립대학들은 지난 2006년 개정된 「사립학교법」(이하 사학법) 제26조의2(대학평의원회)와 「사립학교법 시행령」제10조의6(평의원회의 구성)에 따라 이미 대학평의원회를 설치 · 운영해왔다. 다만, 이번에 개정된 「고등교육법」(이하 고교법)은 적용 범위를 확장하여 사립대학 외에 국 · 공립 대학까지도 학내에 대학평의원회를 설치하도록 명문화하고 학생과 조교 등 학내 구성원의 참여 및 학교장의 자료 제출 의무화를 규정했다. 또한 법적으로 정해진 일부 사유 외에는 발언요지, 결정사항 등이 기록된 회의록을 작성하여 공개하도록 했다는 점에서 대학 내 민주성과 투명성을 제고할 수 있을 것이라는 전망이 소관부처인 교육부의 설명이다.
우리 대학의 경우에도 관계 법령과 △「법인정관」제35조의2 △「학칙」제62조의2 △「대학평의원회 규정」에 따라 지난 2007년부터 이미 대학평의원회를 설치 · 운영하고 있으며, 2018년 9월 현재는 학교 규정에 따라 ○교원 5명 ○직원 3명 ○학생 2명 ○동문 1명 ○대학* 1명의 평의원을 두고 있다. 우리 대학 기획예산팀 박두홍 과장은 “우리 대학의 경우 2007년 11월부터 대학평의원회를 운영해오고 있다”며 “최근 규정이 개정되면서 2019년부터는 교원평의원 1명과 대학평의원 1명을 줄이는 대신 학부모와 지역사회 평의원을 1명씩 새로 추가하기로 했다”고 밝혔다. 이러한 학교의 결정에 대해 이현지 학우(행정 18)는 “학교가 학부모 같은 새로운 구성단위들을 평의원으로 포함시키는 일은 좋은 것 같다”며 “학교의 관점뿐만 아니라 다양한 입장이 반영될 수 있을 것으로 보인다”는 생각을 전했다.
*대학평의원: 대학발전에 도움이 된다고 대외협력 · 홍보위원회에서 추천하여 총장이 위촉한 자
대학들의 대학평의원회 구성은?
모든 대학에 대학평의원회 설치를 의무화하는 고교법이 시행된지는 어느덧 3개월 남짓한 시간이 지났다. 고교법의 적용을 받는 국 · 공 · 사립대학은 구분 없이 모두 대학평의원회를 설치해야 하는데, 현재 대부분의 대학들은 법에 따라 대학평의원회 설치를 마쳐 운영하고 있다. 대학평의원회는 과거 2006년에 대학 최고 심의기구로써 학사 운영의 민주성을 키우고자 도입됐는데, 당시 대학평의원회가 처음 도입되면서 학교 운영에 제한을 받게 된 사립대학 재단들은 이러한 법률에 대해 강력히 반발했다. △성균관대학교 △연세대학교 △고려대학교는 대학평의원회를 설치하지 않고 미루고 있다가 개정된 사학법이 시행된 지 8년이 경과해서야 헌법재판소의 합헌 결정과 교육부의 제재 예고로 설치했다. 당시 교육부는 여러 차례의 시정 명령을 각 대학에 내렸지만 대학들이 이행하지 않자, 학교 법인 이사회의 신규 임원 취임 승인을 보류하는 등의 제재를 가하는 방안을 지난 2013년 7월에 발표하기도 했었다.
우리는 ‘대학교’가 아니라 설치를 못한다고요?
한편, 사학법과 고교법에서의 대학평의원 규정 자체에도 허점이 있다는 지적이 제기되고 있다. 지난해 11월 고교법이 개정된 이후, △한국과학기술원(KAIST) △광주과학기술원(GIST) 등의 과학기술원 4곳은 각각의 개별법에 의해 설립 · 운영되고 있어 대학평의원회 설치 의무화 대상이 아니라는 주장을 두고 학생과 학교 간의 갈등이 있었다. 또한, 국립대 법인이 운영 중인 서울대학교와 인천대학교의 경우도 고교법보다 각 대학의 설립 및 운영에 관한 개별법이 우선적으로 적용돼 학생 참여가 가능한 대학평의원회가 아직 운영되고 있지 않다. 실제로 「국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률」(이하 서울대법) 제 2조에서는 ‘이 법은 국립대학법인 서울대학교에 관한 사항에 대하여 다른 법률에 우선하여 적용한다’고 규정하고 있으며, 제 16조의 2항에서 평의원의 자격을 교직원으로 한정하여 명시하고 있다. 이와 관련해 서울대학교 평의원회 유진아 담당관은 “서울대학교는 법적으로 고교법보다 서울대법이 우선 적용되고 있으며, 현행 서울대법은 평의원 자격을 교원과 직원으로만 한정하여 규정하고 있다”며 “학생 평의원의 참여를 가능하도록 하는 개정안이 현재 국회에서 논의되고 있는데, 개정이 된다면 해당 법률에 따라 학생 평의원 참여가 가능하도록 논의를 진행할 예정”이라고 밝혔다. 당시에 고교법의 개정안을 대표 발의한 바른미래당 이동섭 의원도 법안의 제안 목적을 통해 “국 · 공 · 사립대의 상관없이 모든 대학이 대학평의원회를 의무적으로 설치해야 한다”는 견해를 밝혔다. 하지만 언론에서 카이스트와 유니스트 같은 과학기술원들은 고교법의 적용을 받지 않는다는 논란이 지속되자 국회 교육문화체육관광위원회(이하 교문위)는 과학기술정보방송통신위(이하 과기정통위)와 함께 각 개별법마다 대학평의원회에 관한 규정을 별도로 추가하거나 고교법의 조항을 준용하도록 후속 입법에 착수했다.
그러나 본지가 확인한 결과 국회에 접수된 해당 개정안들은 현재까지도 상임위에서 계류 중인 것으로 밝혀졌다. 올해 초에 회부됐던 서울대법과 「국립대학법인 인천대학교 설립 · 운영에 관한 법률」의 법률 개정안은 아직 상임위인 교문위의 문턱도 넘지 못하고 있다. 과기정통위에 회부됐던 4곳의 과학기술원에 대한 일부 개정 법률안도 상임위에서 계류 중이다. 개정안이 국회에서 계류되는 동안 피해는 학생들의 몫으로 돌아가고 있다. 4곳의 과학기술원 대학들은 자신들이 고교법의 적용을 받지 않기에 대학평의원회 설치는 법적인 의무사항이 아니라며 설치할 필요가 없다고 밝혔다. 카이스트를 비롯한 과학기술원 4곳의 학생들은 공동행동에 돌입했다. 이들은 공동성명 발표와 함께 국회의원 전담 등을 진행하며 대학평의원회 도입을 요구하고 있다. 카이스트의 경우에는 학생들의 강력한 요구로 대학평의원회 도입을 위한 사전 논의가 진행 중인 것으로 알려졌다. 하지만 대학평의원회의 평의원 구성을 두고 구성원들의 입장은 엇갈리고 있다. 카이스트 총학생회 ‘받침’은 공식 페이스북 계정을 통해 “학교 측은 내부 구성원이 아닌 외부 인사들과 학생을 동일한 수의 평의원으로 두려고 하고 있다. 또한 교학부총장이 대학평의원회에 교수 평의원뿐만 아니라 보직 교수들만을 별도의 평의원으로 만들려고 하고 있다”며 “이는 기존의 합의내용을 뒤엎는 것”이라고 입장을 밝혔다. 반면, 서울대학교의 경우에는 법률이 개정된다면 학생들을 평의원회에 참여시킬 수 있는 방향으로 당연히 진행될 것이라고 밝혔다.
구성단위별 평의원 비율을 두고, 입장 엇갈려
최근 개정된 고교법은 이미 설치돼 있던 사립대학 외에도 모든 대학이 △교원 △직원 △조교 △학생 등을 평의원으로서 참여할 수 있도록 함과 동시에 한 구성단위에 속한 평의원의 수가 전체 정수의 1/2를 넘지 못하도록 규정하고 있다. 이에 대해 직원, 조교 측에서는 교원 위주로 진행되었던 학교 운영이 민주적으로 운영될 수 있도록 했다며 긍정적으로 평가했다. 다만, 교원 측의 입장은 달랐다. 전국국공립대학교수회연합회는 지난 3월 22일 국회에 접수한 청원서를 통해 “대학의 고유한 기능은 교육과 학문 연구에 있고, 교육과 학문 연구는 대학교수의 고유한 직능영역에 있다”며 “대학 운영에 있어 절대 다수의 의사결정 관련 내용은 바로 교육과 학문 연구에 대한 것이기 때문에 대학평의원회 구성과 운영에 있어서도 대학고유의 기능은 절대적으로 고려돼야 할 사항”이라고 주장하면서 직능민주주의*가 적용돼야 한다고 전했다. 전국국공립대학노동조합 김일곤 정책실장(이하 김 정책실장)은 “대학의 주된 목적이 교육과 학문의 연구이더라도 그 역할을 교원으로 한정할 필요는 없다”면서 “과거와 다르게 직원들과 학생들의 의식 수준도 성장을 했기에 교원들만이 그 역할을 수행할 수 있다고 주장하는 것은 시대착오적인 부분일 수 있다고 생각한다”는 입장을 표명했다.
한편, 학생 측도 현재의 법률이 개선되어야 한다는 입장을 밝혔다. 국공립대학생연합회는 지난 4월 13일 교육부 청사 앞에서 기자회견을 통해 “‘어떤 구성단위도 절반을 초과할 수 없다’는 조항만 있을 뿐 구체적 기준이 없다”며 “학내 약자인 학생의 경우 최소 비율이 제시되지 않으면 평의원회의 들러리로 전락할 것”이라고 우려를 표명했다. 그러면서 이들은 고교법 상의 대학등록금심의위원회의 경우처럼 학생을 적어도 3/10 이상 참여하게 하도록 규정하라고 교육부에 의견서를 제출했다. 건국대학교 국제무역학과에 2학년으로 재학 중인 이승주 학생은 “대학 운영 자금의 상당 부분이 학생들의 등록금과 수업료로 충당되고 있는 상황에서는 학교도 학생들의 목소리에는 귀 기울여야 한다”며 현재 상황으로는 학생들의 목소리가 제대로 반영되기 어렵다고 주장했다. 이와 관련한 논란에 대해 교육부 국립대학정책과 조홍선 사무관은 “학생 평의원의 정원을 3/10이상으로 규정하라는 학생들의 요구는 알고 있다. 왜 최소 비율 규정이 없는지에 대해서는 입법적인 부분이라 알기 어렵다. 다만, 다른 구성단위에서 직능민주주의를 주장하며 교수들의 정원을 80% 이상으로 요구하고 있는 상황이다. 다양한 구성단위가 각자의 주장을 펼치고 있어 한쪽 의견만을 수렴하기는 어려운 점이 있다”는 입장을 전했다.
*1인 1표의 민주주의와 대비되는 개념으로, 기능과 직능의 구분에 따라 차이를 두는 방식
조교, 학교에 있지만 없는 사람들
고교법 제19조의2 제2항은 ‘대학평의원회는 11명 이상의 평의원으로 구성하여야 하며, 교원, 직원, 조교 및 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 사람으로 구성하되, 동문 및 학교의 발전에 도움이 될 수 있는 자를 포함할 수 있다’고 규정하고 있다. 하지만 <그래프 1 >에서 살펴볼 수 있듯이 현재 ‘조교’의 평의원 참여를 가능하게 한 학교는 거의 찾아볼 수 없는 실정이다. 고교법은 제14조 제3항 및 제4항, 제15조 제4항에서 조교를 학교의 교육 · 연구 및 학사에 관한 사무 운영을 보조하는 교직원으로 규정하고 있다. 그러나 그들은 학교운영에 참여할 수 있는 학교의 ‘구성단위’로 여겨지지 못하고 있다. 조홍선 사무관은 “조교는 고교법 상 교직원임과 동시에 동법 제19조의2 제2항에서는 대학평의원에 포함시켜야 하는 하나의 구성단위로서 조교를 별도로 명시하고 있다”면서 “그렇기에 해당 규정에 따라 조교도 반드시 평의원으로 참여할 수 있어야 한다”고 밝혔다. 실제로 이와 관련해서 본지가 조사한 결과, 고교법의 조문을 봤을 때 △교원 △직원 △조교 △학생으로 대학평의원회를 구성하되, 기타 평의원을 추가할 수 있다고 규정하고 있으므로 조교를 포함시켜야 한다는 것으로 밝혀졌다. 김 정책실장은 “과거 사학법에서는 조교를 대학평의원회 구성단위로 포함시키고 있지 않았다. 다만, 이후 조교들의 처우 관련된 부분이 사회적으로 이슈가 되면서 조교도 포함됐다”며 “고교법에 조교의 참여를 명시한 만큼 이제 조교를 학교의 구성원이자 하나의 인격체로서 대학평의원에 참여시켜야 한다”는 생각을 전했다.
동시에, 법적으로 포함되어야 하는 조교 평의원의 부재뿐만 아니라, 다른 부분에 있어서도 문제점이 있다는 지적도 제기되고 있다. 대학평의원회에 학생 또는 직원 평의원보다 외부 인사인 평의원이 더 많이 배정되는 경우도 있다는 이야기다. 실제로 본지가 서울특별시와 용인시 소재의 대학들을 조사한 결과 △성신여대 △동국대 △한영대 △강남대 △성서대 등 일부 대학에서는 학생 평의원의 수보다 외부 인사로 구성된 평의원이 더 많은 것으로 조사됐다. 이와 관련해 대학교육연구소 임은희 연구원(이하 임 연구원)은 “외부 인사를 대학 평의원회에 참여시키는 것은 적법한 일”이라면서 “그렇지만 외부 구성원의 수가 너무 많아지면 초기 도입 취지가 무색해질 수 있다”고 우려했다.
칼날 무딘 칼, 대학평의원회
헌법재판소는 지난 2013년 11월 28일 사립학교법 제14조 제3항 등의 위헌 확인 결정에서 ‘사립학교법이나 그 시행령은 대학평의원회가 행사하는 심의 및 자문의 개념이나 효력에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하나, 교육관계법령에서의 용례를 비교해 보면, 자문은 물론 심의의 경우에도 조정위원회의 심의 결과(법 제24조의2 제4항)와 같이 법률이 기속력을 부여
하는 특별한 규정을 두고 있지 않는 한 그 결과가 결정권자를 기속하지는 않는 것으로 해석된다’고 판시했다. 사학법의 조문을 상당 부분 준용한 고교법의 경우도 별반 다르지 않다. 고교법이 대학평의원회에 기속력을 규정하지 않자, ‘학생참여 총장직선제를 위한 운동본부’와 ‘전국대학학생회네트워크’는 4월 2일 고등교육법 시행령에 ‘학교 설립자, 경영자는 평의원회 심의 결과를 최대한 존중해야 한다’는 조항을 넣을 것, 평의원회를 매월 1회 이상 열고 집행 경과를 보고할 것 등을 요구하는 의견서를 교육부에 제출했다. 실제로, 2013년 6월에는 중앙대학교 대학 본부가 학과 구조 조정안을 심의해달라고 요청했지만, 중앙대학교 평의원회 측에서 학내 구성원들과 충분한 논의가 진행되지 않다며 심의를 보류하기로 결정했다. 이에 대학 본부는 학칙 개정안 승인을 강행했고, 학생들은 법원에 가처분 신청을 내기도 했다. 이에 대해 김단정(청지 18) 학우는 “대학평의원회의 심의와 의결을 거친 결정이 대학 경영진의 결정을 구속하지 않는다면 결국 대학평의원회는 무력화될 수밖에 없을 것 같다”고 전했다. 하지만 심의에도 어느 정도 구속력은 있다고 봐야 한다는 주장 또한 존재한다. 임 연구원은 “실제로 자문과 달리 심의라는 방식을 취할 때에는 아무리 학교장이라도 정당한 이유 없이 거부하기 힘들 수밖에 없다”고 밝혔다. 실제로 지난 2013년 사학법에 대해 헌법재판소는 ‘교육관계법령에서의 용례를 비교해 보면, 자문은 물론 심의도 법률이나 시행령에 기속력을 부여하는 특별한 조항이 없는 한 그 결과가 결정권자를 기속하지 않는 것으로 해석된다’고 밝혔지만, 동시에 ‘국 · 공립학교운영위원회의 경우에서처럼 정당한 사유 없이 심의 의결 결과와 다르게 시행하거나 이를 시행하지 아니하는 경우 또는 긴급한 사유 없이 심의사항을 심의를 거치지 않고 시행하는 경우 시정명령 등의 제재가 부과될 수 있고, 법률이 심의와 결정 기관을 분리하면서 심의 절차를 필요한 것으로 규정하고 있는 경우 그 심의 절차를 거치지 않은 결정은 원칙적으로 적법성을 인정받기 어려울 것이라는 점에서 자문과 심의는 다르다고 할 수 있다’고 판시했다.
대학의 민주적 운영을 위해 내딛은 한걸음
대학생들을 중심으로 대학 운영의 민주성을 제고해야 한다는 주장은 그동안 줄곧 제기돼왔다. 정부와 정치권도 이런 목소리에 발맞춰 각종 제도를 개선하고 있고, 각 대학교들 역시 이런 사회적 변화에 따라 규정들을 개선해나가고 있다. 하지만 정작 대학생이 체감하는 이러한 변화의 속도는 여전히 너무나도 더디거나, 실효성이 없다는 이야기가 지속적으로 제기되고 있다. 학생들의 요구가 담긴 법률안들이 국회에서 계류 중인 상황을 고려하면 전혀 틀린 말은 아니라는 지적이다. 이승주 학생은 “대학평의원회는 학생들의 목소리를 대변할 수 있는 기관”이라며 “직능민주주의 등을 주장하며 학생들의 목소리를 듣지 않는 것은 다소 구시대적인 이
야기라고 생각한다”고 생각을 밝혔다. 대학평의원회는 본래 학내 민주성 제고에서 출발했다. 그러나 고교법 개정안이 시행된 지 3개월 남짓한 시간이 흐른 지금까지도 구성단위 간에 잡음이 발생하고 있다. 이처럼 각 구성원의 이야기를 종합해 봤을 때, 대학평의원회가 본 취지를 살리기 위해서는 구성원 간의 소통이 필요해 보인다.
